限制长时间大面积租赁农地

解读人:农业部副部长陈晓华

4月24日上午,十二届全国人大常委会第十四次会议对种子法修订草案进行分组审议。与会人员普遍认为,此次修订草案在种质资源保护、鼓励自主创新、打击假冒伪劣侵权等方面进行了全面的修改完善,构建起更加科学、合理的种子法律制度,必将有力提升我国种业自主创新能力和市场竞争力。同时,与会人员认为种子法事关国家粮食安全,需充分论证、审慎修改。

“《水污染防治行动计划》(以下简称《水十条》)是当前和今后一个时期全国水污染防治工作的行动指南,水利部门高度重视,积极参与编制工作。《水十条》中多处涉及水资源管理与保护任务,特别是第三条‘着力节约保护水资源’,阐明了最严格水资源管理制度要求,把用水总量控制、提高用水效率、科学保护水资源作为重要内容。”水利部水资源司副司长陈明解读《水十条》时说。

近日,农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门联合下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》,就此,本报记者专访了农业部副部长陈晓华。

生产经营许可:“两证分设”还是“两证合一”?

对于《水十条》的突出特点,陈明说,一是要发挥环境保护区域督查派出机构和流域水资源保护机构作用,健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制;二是强化水陆统筹管理,《水十条》在重点强调全面控制污染源管理的同时,更加注重水资源的节约和保护,提出要实行最严格水资源管理制度,严控地下水超采,控制用水总量,加强工业、城镇和农业节水工作,加强江河湖库水量调度管理,系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理;三是建立系统治理的格局,多措并举,建立了从源头到末端全覆盖的水污染防治措施体系;四是形成协力治污的局面,强调充分发挥各部门以及社会各方面的作用,明确责任,强化监管,共同推进水污染防治工作;五是突出执法监督作用,实行最严格环保制度。坚持落实各方责任,严格考核问责。坚持全民参与,形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制。

流入企业承包地年均增速超20%

陈光国委员说,此次草案将种子生产许可证和种子经营许可证合并为种子生产经营许可证,规定由生产经营者所在地核发。其目的是为了简化行政许可程序,初衷是好的。但这样会造成一个问题,比如重庆市的玉米杂交种子是在海南省制种的,那么许可证究竟由谁核发呢?按照规定,异地制种是在制种地申领许可证,那就可能导致种子的生产部分要到海南省去申领许可证,但是经营部分又要到重庆来领证,两地发的都叫生产经营许可证,一个种子有两本生产经营许可证的情况如何处理?异地制种的情况非常普遍,因此究竟是“两证分设”好还是“两证合一”好,建议进一步研究论证。

“《水十条》中由水利部门牵头的任务有9项,参与的工作有35项,任务十分艰巨。下一步,水利部将重点围绕水资源的节约保护,全力做好《水十条》的贯彻落实,提升水资源水环境承载能力,为河湖水质尽快改善作出贡献。”陈明说。

近年来,工商资本下乡租赁农地的情况越来越多。据农业部统计,近三年来,流入企业的承包地面积年均增速超过20%。截至2014年底,流入企业的承包地面积已达到3882.5万亩,约占全国农户承包地流转总面积的10%。

王刚委员对此也持有类似意见。“草案规定种子生产经营许可证的有效区域由发证机关在其管辖范围内确定,有效区域与行政区域重合是否科学?比如河北省的抗旱小麦也是在海南制种的,这个‘有效区域’是河北还是海南?其他生态环境适宜的地方能不能生产经营这个品种?我建议将‘有效区域’改为‘适宜区域’,这更利于种业的发展。”

对于水利部门如何落实《水十条》工作要求,陈明表示:“要严格控制用水总量,实施最严格水资源管理和考核,健全取用水总量控制指标体系,加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作,对取用水总量已达到或超过控制指标的地区,暂停审批其建设项目新增取水许可,到2020年,全国用水总量控制在6700亿立方米以内;严控地下水超采,严格控制开采深层承压水,未经批准的和公共供水管网覆盖范围内的自备水井,一律予以关闭;建立万元国内生产总值水耗指标等用水效率评估体系,把节水目标任务完成情况纳入地方政府政绩考核。”

陈晓华说,一方面工商资本可以带来资金、技术和先进的经营模式,加快传统农业改造和现代农业建设;另一方面,工商资本长时间、大面积租赁农地,容易挤占农民就业空间,加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向,隐患很多。

同时,杜黎明委员还提出,“两证合一”实际上提高了种子的生产经营门槛,可能造成种子生产、经营市场的垄断,因此建议对此项规定要再进行充分评估。

陈明说:“发展农业节水,推广渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌等节水灌溉技术,完善灌溉用水计量设施。到2020年,大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务基本完成,全国节水灌溉工程面积达到7亿亩左右,农田灌溉水有效利用系数达到0.55以上。在缺水地区试行退地减水,地表水过度开发和地下水超采问题较严重,且农业用水比重较大的省区要适当减少用水量较大的农作物种植面积,改种耐旱作物和经济林;2018年底前,对3300万亩灌溉面积实施综合治理,退减水量37亿立方米以上。”

陈晓华表示,出台《意见》主要目的是引导工商资本有序进入农业,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

品种选育:“高产”和“美味”能否兼得?

对租赁农地时间面积进行上限控制

吉炳轩副委员长说,种子好则产量高品质优。现在我们感觉很难吃到幼年时代的面味、米味、豆味、瓜果味和蔬菜味,那些好的味道只能留在美好的记忆里。其中一个重要原因就是我们对好的种子保护不力、繁育不够、换代不及时。由于好吃的种子在过去往往产量偏低,而味道稍差的产量却高,于是为追求产量而放弃了不少好的品种。怎样使好的品种既产量高又品质好,我们的研究、开发、培育上还有很大距离。

出台这一《意见》并不意味着鼓励工商资本下乡搞农业的政策有所调整。陈晓华表示,欢迎和鼓励工商资本下乡,这个政策是一贯的、明确的。

张云川委员建议,在总则中体现出选育和推广的良种应该是产量提高、质量优化、保护生态并重的原则。“现在有些种子的培育对产品质量的优化方面重视不够。同时,有些林苗木还要考虑到生态环境的改善问题。”

为引导好工商资本下乡,《意见》明确一是鼓励工商资本重点发展资本、技术密集型产业,推动传统农业加速向现代农业转型升级。二是限制工商资本长时间、大面积租赁农地,严禁借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。大面积租地,不仅挤占了农民的发展空间,而且企业的经营成本也会很高,容易形成新的“规模不经济”,这对企业来讲也是不利的。三是禁止擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为。这条底线不能破。

方新委员指出,种业经营本质上是趋利的,我们不是没有好品种,但是卖不出去,现在种子经营者最愿意卖杂交品种,为什么?因为这类种子农民不能自行留种繁育,只能每年向种业公司买,而很多口味很好的品种,由于农民可以自行留种繁育,经营者就没有动力去卖。“我认为种子的繁育、生产和经营不应完全是市场行为,它需要政府的管理,需要相应的扶持、补贴政策。”

针对《意见》中提出的对工商资本租赁农地时间和面积进行上限控制,陈晓华解释说,我国还有大量的农民在农村务农,愿意种地的农民也不少,农村土地应该优先流转给当地农民。在土地流转问题上,既要解决好农业的问题,又要解决好农民的问题。

品种审定权限:依据“行政区域”还是“生态区域”?

因此,去年11月印发的中办发61号文件明确提出,各地对长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。《意见》要求,各地应综合考虑人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素确定上限。既可以确定本行政区域内工商资本租赁农地面积占承包耕地总面积比例上限,也可以确定单个企业租赁农地面积上限。

王刚委员指出,现行种子法是以行政区域来确定品种审定权限,但事实上我国地理条件复杂,同一行政区域的生态环境可能差异很大,并不适宜种同种类的农作物;而很多生态环境相似的地方又分属不同的行政区域,重复进行审定是对科技资源的浪费。因此建议把相邻生态区域放开,按照生态区域来确定品种审定权限。

健全备案制度及资格审查、项目审核制度

来自四川省凉山州会东县农科局种子站的基层人大代表李旭对王刚委员的建议表示赞同。“我们凉山州有‘一山分四季、十里不同天’的说法,州内各县种植的品种差异性很大。多年实践证明,四川省审定的大部分品种在我州、我县是不适应生产需要的。但我州与云南省相邻,属于同一生态区域,云南省审定的大部分杂交玉米和水稻常规新品种,事实上已成为凉山州农业生产的主导品种,但在当地却没有合法身份,这既阻碍了新品种在农业生产上应发挥的作用,又使种子管理和执法工作陷入尴尬。”

《意见》提出,要对工商资本租赁土地建立分级备案制度。陈晓华表示,这是为了各级通过备案方式掌握工商资本租赁农地情况。考虑到各地情况千差万别,《意见》对此只作了原则性规定,一是以乡镇、县两级备案为主,面积特别大的,再逐级向市、省级备案,对租赁农地超过当地上限控制标准或者涉及整村整组流转的,要作为备案重点;二是备案的具体事项应包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。

因此,李旭建议对草案关于引种的规定作出修改,对于相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域,把同意引种权限下放到州、市、县,报省级备案即可。

此外,《意见》提出,鼓励各地依法探索建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度,并就审查监督机制、审查内容提出了要求。

育种创新机制:国家主导还是市场决定?

《意见》提到,工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。陈晓华回应说,土地流转的过程应当是市场配置资源的过程。我们鼓励工商资本租赁农地通过公开市场规范进行,而不是以行政推动的方式、暗箱操作的方式租地。

针对草案关于“国家建立主要由市场决定种业技术创新项目和经费分配、成果评价的机制”的规定,许为钢委员有不同意见。“当今市场对育种项目的研究确实有一定的影响,但不是主流。因此,项目经费的决定机制简单套用‘市场决定’的提法不够确切。我认为决定经费分配的机制至少要包括满足‘社会经济发展的需求、环境可持续发展的需求和市场需求’这三个方面。”

近年来,各地积极探索建立农村土地经营权流转市场。目前,全国已建立县乡土地流转服务中心1.6万余家;其中,乡镇土地流转服务中心1.5万余家。

邓秀新委员提出,国家扶持企业发展种业是对的,但现在若有意打压科研教学单位的育种积极性,会影响到我们国家的种业安全。毕竟目前我国育种企业小而散,没有马上替代科研教学机构的育种能力。

加强事中事后监管,确保农地农用

莫文秀委员也认为,由“市场决定”是必要的,但种业技术创新项目关系到国家粮食安全、生态安全和林业发展,仅有“市场决定”,没有政府监督是不够的。建议在“市场决定”后面加上“政府监督”的规定。

为切实保护农村土地资源,《意见》提出,要强化工商资本租赁农地事中事后监管,重点是确保农地农用。一是强化租赁农地的用途管制,采取坚决措施严禁耕地“非农化”。二是指导租地企业合理使用化肥、农药等投入品,防止出现掠夺性经营,确保耕地质量等级不下降。三是《意见》对于违法违规行为分别提出监管措施:对撂荒耕地的,可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区违反产业规划的,停止享受相关农业生产扶持政策。对失信租赁农地企业要通过企业信用信息公示系统向社会公示,并启动联合惩戒机制。对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为,一经发现,责令限期整改,并依法追究相关责任。

减少品种审定种类:“一刀切”还是“留有余地”?

陈晓华介绍,为防范工商资本租赁农地可能带来的风险,《意见》提出了三项措施,一是工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。严禁工商资本借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。二是指导工商资本与农户签订规范的流转合同,并明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转,以及违约责任等事项。三是鼓励各地建立健全租赁农地风险保障金制度,用于防范承包农户权益受损。

由于现行种子法规定的农作物审定品种太多,导致市场监管工作混乱,此次草案大幅削减了主要农作物审定品种的种类,将原有的28种减少为稻、小麦、玉米、棉花、大豆共5种。

对此,罗清泉委员认为,减少审定品种种类的大方向是正确的,但完全采用“一刀切”的方式是否科学?不考虑地域差别,一概把主要农作物定为上述5种又是否合理?“比如油菜,全国种植面积达2亿亩,对我国油料发展的贡献很大。建议考虑到各地的实际情况留一点弹性和余地。”

李旭代表对此也表示出一定程度的担心,“草案一方面开通品种审定绿色通道,一方面又大幅缩小主要农作物审定范围,这样是否会对保障种子质量安全留下隐患?尽管减少审定品种、甚至品种审定制度完全退出历史舞台是大势所趋,但在目前种业市场还不完善的情况下,是否有些操之过急?”

法律责任:打假岂能“隔靴搔痒”?

与会人员普遍认为,草案对假冒伪劣种子的打击力度不够,处罚太轻,起不到震慑作用,需要进一步加强。

刘振来委员说,有的农民买了假种子造成数十亩、数百亩甚至数千亩土地减收,甚至颗粒无收,造成的损失有几万元、几十万元甚至上百万元。建议修改草案关于法律责任的相关规定,按照生产经营假种子对农民造成损失的金额确定罚款金额,罚没的财产用于补偿受损农民,让卖假种子的人倾家荡产,才能真正有效遏制制假售假现象。

王万宾委员强调,必须把种子的检测、检验、检查情况向市场公布,让广大农民都了解、都知道,让市场淘汰违法企业,就像三鹿奶粉一样,出了问题全中国的消费者都不买,让市场倒逼企业讲诚信。

李登海委员则提出,按现有对假种子认定的规定,需要进行田间种植鉴定,这需要一个完整的生长周期,耗时长、成本高,不利于打假。现在利用DNA技术已能快速鉴定假种子,但由于这种检测方法没有在法律中明确,导致一些农业部门和法院不予采信,因此建议在草案中明确DNA快速检测方法的法律地位。